再论生产安全事故调查处理的法律适用问题

目前，生产安全事故调查存在几个比较显著但似乎又鲜为人知的问题：

一是生产安全事故的定义及判定标准不统一。安全生产的相关法律法规并未对生产安全事故进行明确定义，也缺乏生产安全事故的具体认定标准。因此，无论是在原安监还是现应急管理部门的基层工作实践中，都经常出现生产安全事故认定难的问题，这一方面导致生产安全事故的处罚圈和事故调查圈的范围无限扩大，同时也给基层事故调查工作人员带来很大的行政复议、诉讼风险。就比如今天引起热议的宁夏居民住宅小区火灾按照《安全生产法》进行调查处理的案例。

二是生产安全事故和火灾等安全事故有交叉。虽然法律未作专门注解，但实践中一般将《生产安全事故报告和调查处理条例》（以下简称“《条例》”）第二条规定作为生产安全事故的界定依据，即“生产经营活动中发生的造成人身伤亡或者直接经济损失的生产安全事故的报告和调查处理，适用本条例；环境污染事故、核设施事故、国防科研生产事故的报告和调查处理不适用本条例。”可见，火灾事故调查不属于被排除事项，也能适用该《条例》。

三是生产安全事故在处罚和调查范畴有差别。之前就有中国矿业大学的教授提出质疑，是否所有的生产安全事故均应适用《条例》进行调查呢？显然不是。据笔者了解，实践中应急管理部门也是采取灵活方式处理的。比如存在模糊领域的安全事故，比如农民私人建房、经营性道路交通事故一般不会按照生产安全事故处理，当然这期间需要应对上级应急部门的压力。笔者认为，这种处理在《条例》第四十四条也能找到一定的依据支撑“没有造成人员伤亡，但是社会影响恶劣的事故，国务院或者有关地方人民政府认为需要调查处理的，依照本条例的有关规定执行”。由此不难看出，按《条例》进行事故调查一般仅限于亡人火灾。

四是生产安全事故在法律法规的适用上竞合。基于前述三点原因，导致了生产安全事故目前尚无法有效解决法规适用的确定问题。众所周知，生产安全事故的复杂性可能会涉及多个行业领域，比如一起危险化学品爆炸事故，原因可能涉及特种设备以及先火灾后爆炸等情况，则此类事故适用火灾调查规定还是特种设备调查规定？即使不涉及危化品、特种设备等，则生产安全事故和火灾事故在法规适用上也存在明显竞合，理由是火灾调查是处于法律一级位阶的《消防法》赋予消防救援机构的一项法定职权，该项行政调查和生产安全事故的行政调查存在巨大重合交叉。但同时也不得不承认的是，生产经营单位的火灾事故和生产安全事故是很难严格区分开来的，比如动火作业引发的火灾，这其中既有消防违法又有安全生产违法，未来在立法时如何调剂两种事故的调查范围值得认真对待。

五是生产安全事故的等级标准划分不科学。笔者早就发现这个问题，近日，国内法学界较多关注应急和消防法治领域的林鸿潮教授也再次明确指出了这个问题——“我经常跟一些同行讨论说，生产安全事故分级标准本来就有些不科学的地方。以特大事故为例，标准是“造成30人以上死亡，或者100人以上重伤，或者1亿元以上直接经济损失的，构成特别重大事故”，这里面死亡和重伤不能折算。比如说，死亡29人，还有很多人重伤，也只是重大安全生产事故，构不上特大，而它显然比只死亡30人的更严重”。这些均需要进一步的明确和解决。

六是生产安全事故背后的安全生产法有问题。笔者对此的研究颇多，但很多人认为我是在为消防救援机构争夺部门利益。所以公平起见，本文将应急管理部门资深人士的看法罗列出来，以最直观的了解《安全生产法》对于我国公共安全治理到底产生了什么样的实际后果——

《安法》中的“生产经营活动”是问题的产生根源，但这有其历史原因。在改革开放之初尤其是九十年代期间，国家鼓励集体和个体经济发展，全国产煤区各种几乎没有任何手续的自然人小煤窑及小矿山层出不穷，都要雇佣工人，且也时常发生安全生产事故。后来，在二十世纪初，安监局成立后专门出过一个事故调查方面的函，首次延伸拓展了生产经营单位的外延，并将自然人纳入监管对象。也就是说，安法的适用主体包括了一切生产经营单位。请问，自然人，小作坊，九小场所能否满足安法的各类软硬件要求？如不满足，作为管理部门也按照安法对其进行要求和处罚吗？ 又比如，像小施工队家庭装修出事故，处理起来很麻烦，善后都拿不出钱来。再这样下去，生产生活都不分了，就好比美团外卖员送货不小心撞到人了，是否也应视为生产经营活动并依照安法处罚呢？一部法律如此模糊，概念如此不严谨，不知道提交法律的顶层设计部门出于何种考虑？是不是应该实时予以修订调整？

为此，笔者提出以下建议和意见，供各位批评指正：

一是应当对《安全生产法》调整范围进行合理限缩。如前所述，鉴于经济社会的不断发展，前述高风险的生产经营活动野蛮生长的混沌现象显然已不复存在，远高于日常生活危险性的生产经营活动都必须取得相应许可审批方可开展。但又因为大安全理念的约束，在市场经济中大量的和日常生活危险性几无二致的生产经营活动，比如奶茶店等仍然界定为安法的生产经营活动，再比如一个普通的废品收购站装卸铁块发生事故也要开展生产安全事故调查和处罚......可以毫不夸张的说，目前呈现混沌状态的已不再是高危生产经营活动本身，而是调控生产经营活动的法律法规。笔者甚至想问，近年来生产经营单位火灾高发是否就和法律法规立法混乱、部门监管职责边界模糊没有任何关系呢？

有人就认为，出台安法本身就值得商榷。实际上，一般性生产经营行为并不必然涉及危害公共安全，即使发生亡人事故，责任人往往就是受害人本人，无法再处罚，如果是单位则可以由行业主管部门进行处罚。如果确实累及无辜，则也应当按照过失致人死亡，交由公安机关立案侦查，所在单位存在管理责任的，接受行业主管部门行政处罚。如涉及公共安全的行业领域，则有严格的准入制和操作规范，违反规范未造成事故的，行业部门处罚，造成事故的，构成危害公共安全罪的，相关责任人由公安机关处罚，单位由行业主管部门进行行政处罚，该罚款罚款，该责令停产停业责令停产停业，该吊销执照吊销执照。当然，这种观点过于极端，也和党和国家的大政方针不符，但确实也能说明一部分问题，尤其是在我国的行政犯规制体系和高居不下的民事赔偿责任体系同时存在的情形下，安全生产法的立法宗旨是否能实际发挥效用值得引起反思。

二是应当对各类事故调查的法律适用进行合理界分。以前有很多人甚至包括我也认为，火灾事故调查的直接依据是《火灾事故调查规定》，其作为部门规章在法律位阶上明显低于作为行政法规的《条例》，因此应当优先适用《条例》进行调查。研究下来，我现在认为其实下列解释更合乎法理——火灾事故调查的直接授权源自《消防法》，只是囿于消防救援机构一直未出台法规以上层面的专门事故调查处理规定，才使得这一法定职权被生产安全事故的调查所吸纳进去，这样做既是无奈之举也是懒于立法的恶果，同时也违反了《安全生产法》第二条所确立的法律适用总原则“有关法律、行政法规对消防安全和道路交通安全、铁路交通安全、水上交通安全、民用航空安全以及核与辐射安全、特种设备安全另有规定的，适用其规定”。

而且还需注意的是，火灾事故的范畴并不仅限于生产经营单位，从场所而言其范围远比生产安全事故更大，换言之，目前《安全生产法》抑或《条例》均缺乏对全部火灾事故的制定权限和规定权限，国家消防救援局完全有必要将火灾事故的调查处理上升为行政法规。只是，这其中还需要认真考量火灾事故调查和火灾事故调查处理二者间的关系，完全将《火灾事故调查规定》废止并新立一部《火灾事故调查处理条例》是更好的路径。当然，考虑到现行《安全生产法》的适用范围飘忽不定且有逐步扩大的趋势，而且相关的各类法律法规和规章对适用范围规定也不明确，最终造成有关各方权利行使、义务履行和责任承担不明晰，违反了法制统一原则。因此，建议现行《安全生产法》在下一次修订时也应当将适用范围界定更加准确清晰，同时明确定义生产、安全生产、生产安全、生产安全事故和生产安全责任事故。

四是应当适时考虑建立安全事故应急处置的基本法。该建议源于2019年由国务院出台的《生产安全事故应急条例》（国务院令第708号），该条例将安全事故在法律适用上的混乱发挥到了极致——

第三十条 生产经营单位未制定生产安全事故应急救援预案、未定期组织应急救援预案演练、未对从业人员进行应急教育和培训，生产经营单位的主要负责人在本单位发生生产安全事故时不立即组织抢救的，由县级以上人民政府负有安全生产监督管理职责的部门依照《中华人民共和国安全生产法》有关规定追究法律责任。

第三十一条 生产经营单位未对应急救援器材、设备和物资进行经常性维护、保养，导致发生严重生产安全事故或者生产安全事故危害扩大，或者在本单位发生生产安全事故后未立即采取相应的应急救援措施，造成严重后果的，由县级以上人民政府负有安全生产监督管理职责的部门依照《中华人民共和国突发事件应对法》有关规定追究法律责任。

据此可见，在消防救援队伍划转至应急管理部门之后，国家基于“大安全、大应急”的理念不断完善在生产事故调查和应急救援处置方面的立法。但从实际效果来看，《消防法》《安全生产法》乃至于《突发事件应对法》之间的关系始终未梳理清楚。鉴于此，林鸿潮教授所提出的我国应将《突发事件应对法》修改为《应急管理法》有相当的合理性，也更符合应急管理部的真实职能定位，同时也能有效解决《生产安全事故应急条例》在应急救援处置在适用范围和责任追究上的局限性。这部分内容因本文篇幅有限，恕不展开。

总而言之，我国的安全事故调查法治体系存在若干问题，这些问题的长期存在既有碍法制统一，也实际导致选择性执法，并最终对相对人的权益保障产生不可忽视的影响。比如道路性生产经营事故，公安交管部门调查道路交通事故，发生伤亡后按照交强险赔偿限额为20万，由其他部门调查涉及生产经营车辆的道路交通事故，按照《工伤保险条例》赔偿，其中工亡补助金标准为“上一年度全国城镇居民人均可支配收入的20倍”，两者赔偿金额差距极大。再比如火灾事故，单独由消防救援机构进行火灾调查、由政府成立事故调查组分别按照安全生产相关法抑或消防的规范性文件进行调查，所认定的责任必然会呈现一定程度甚至是悬殊的差异性。笔者水平有限，希望通过此文呼吁高校的专家学者关注此问题，研究此问题，并最终推动我国事故调查以及安全立法走向科学、良性的发展道路。